美国联邦地方法院对 “公共负担”（Public Charge）条例签发临时禁令

美国联邦地方法院对 “公共负担”（Public Charge）条例签发临时禁令

纽约时间2019年10月11日，三个联邦地方法院（分别是华盛顿东区联邦地方法院、纽约南区联邦地方法院以及加州北区联邦地方法院）分别针对本月15号即将正式生效的美国国土安全部（Department of Homeland Security，简称DHS）新颁布的“公共负担”（Public Charge）条例签发临时禁令。其中，华盛顿东区联邦地方法院及纽约南区联邦地方法院签发的是全国范围的临时禁令，而加州北区联邦地方法院签发的临时禁令限定在加州、俄勒冈州、缅因州等部分区域适用。¹

“公共负担”认定的变迁简介

美国移民法8 U.S. Code § 1182(a)(4)(A)规定，联邦政府可拒绝任何“有可能成为公共负担”的非本国公民入境或转换身份。1996年美国国会针对非本国人获取公共福利的资格认定陆续颁布了《个人责任与工作机会调整法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act，简称“PRWORA法案”）及《非法移民改革及移民责任法案》（Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act，简称“IIRIRA法案”）。前者对非本国公民获取公共福利制定了严格、细致的要求，后者在移民法中增加了五个认定是否构成“公共负担”的考量因素，即申请人年龄、健康水平、家庭状况、个人资产（资源及财务状况）以及个人教育技能（即目前的8 U.S. Code § 1182(a)(B)(i)）。1999年，美国移民归化局（Immigration and Naturalization Service，简称INS，系DHS的前身）在其操作指引（Field Guidance）中指出，主要依靠政府救济生存的非本国公民构成“公共负担”，例如：领取公共现金资助以维持收入、长期寄居政府资金支撑的护理机构等。认定非本国公民是否构成“公共负担”要对其发出申请时的整体状况进行全面评估。此后相当长时间，INS的操作指引成为了对申请人是否构成“公共负担”的认定框架。²

2018年10月10日，DHS为重新修改INS操作指引中的“公共负担”认定标准颁布条例草案。新条例草案颁布后，在征询公众意见的60天内DHS收到266,077条评论意见，绝大部分是对新条例内容的反对。随后，DHS于2019年8月14号颁布最终版“公共负担”条例。新条例中，DHS将构成“公共负担”的申请人定义为36个月内累计领取超过12个月公共福利的非本国公民（若同期领取多项公共福利，则计算时间进行相应加倍计算）。新条例也进一步扩大了“公共福利”（Public Benefit）的包含范围，将非现金福利如补充营养援助计划（Supplemental Nutrition Assistance Program）以及住房资助项目等包含其中。此外，对于未领取过公共福利的非本国公民，新条例还制定了一个新的衡量框架判断其未来36个月内是否会领取12个月的社会福利，包括年龄、家庭规模、语言水平、信用水平等等。³

法院观点（以纽约南区联邦地方法院为例）

在10月11号的临时禁令许可中，George B. Daniels法官认同了原告方如下观点：首先，DHS的“公共福利”新认定标准没有历史或先例依据，DHS也不能证明新的认定标准与国会意图相一致。实际上，国会反对对“公共负担”概念的扩大化。早在制定IIRIRA法案时，若干国会议员将非现金福利纳入“公共负担”的试图就以失败告终。国会在2013年也否决了类似过度限制福利的决议。如果国会意图限制非本国公民领取社会福利，它会像制定PRWORA法案、IIRIRA法案一样走立法程序。因此，国土安全部的新条例缺乏国会授意。此外，DHS未能提供修改“公共负担”的合理解释。DHS的“公共负担”新标准将原先的自给自足（Self-subsistence）标准替换为了福利（Benefit）标准，然而接受了社会福利并不代表一个人就无法自给自足，例如完全有能力自给自足的人满足条件也可以申请公共住房。但在DHS新条例下，该人却要因为合法行使权力而被拒绝转换身份申请。这毫无逻辑可言。此外，DHS也没能合理解释将语言水平等衡量指标与领取社会福利相挂钩的内在逻辑。DHS新条例是一个缺乏正当理由的隔离政策。同时，DHS条例还涉嫌对身体有缺陷人群的歧视，以及违反了“第五修正案”所提供的平等保护权。⁴

法院临时禁令的影响

受制于联邦地方法院的临时禁令，DHS新颁布的“公共负担”条例将暂停实施。DHS后续有较大可能对联邦地方法院的临时禁令进行上诉，所以临时禁令能维持多长时间暂时无法预估。但目前，至少DHS不能再向境内申请转换身份的申请人索取额外的详细财务信息，或对申请非移民签证的申请人质疑是否使用过公共福利。在临时禁令撤销前，移民局也暂时不能要求申请人使用其近期针对“公共负担”条例更新的表格。

但需要注意的是，目前法院签发的临时禁令仅针对DHS颁发的“公共负担”条例。对特朗普10月4日签发的“医保负担”总统公告及美国国务院（State Department）10月11日根据该条例颁布的“公共负担”临时最终条令（Interim Final Rule）不适用。⁵